提高立法质量和效率依法保障乡村全面振兴

提高立法质量和效率依法保障乡村全面振兴

——农业农村部召开座谈会热议乡村振兴立法

李秀萍

程硕作新华社发

4月29日，农业农村部法规司在江西省南昌市召开乡村振兴立法工作座谈会，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和中央全面依法治国委员会有关会议精神，总结农业农村立法工作成效和经验，分析当前农业农村立法面临的新形势新任务，部署加强和改进农业农村立法工作，研究讨论乡村振兴立法相关问题，推动新时代农业农村立法工作实现新提升、迈上新台阶。全国人大农业与农村委员会和司法部有关负责同志出席会议，来自全国各地农业农村法规系统的代表见仁见智畅议乡村振兴立法相关问题，紧紧围绕实施乡村振兴战略推进立法工作，依法保障乡村有人振兴、有地务农、有钱发展各抒己见。

　　农业农村立法任务繁重

当前，以农业法为核心的农业法律体系已经形成，农业领域共制定现行有效法律15部、行政法规28部，农业技术推广法、农民专业合作社法、种子法、畜牧法、渔业法等农业各领域的法律日益完善，农业农村经济管理总体实现有法可依。然而，这些法律大多侧重产业发展，针对乡村发展方面的法律还有所欠缺，特别是尚欠缺一部促进乡村全面发展的基础性、综合性法律，补齐农业农村法律体系的短板弱项，依旧任重道远。

十三届全国人大常委会立法规划和国务院立法工作计划，均涉及一批农业农村立法项目。农业农村部法规司司长宗锦耀表示，全国人大常委会立法规划和国务院立法计划要完成的15部法律法规项目中，既有乡村振兴促进法这样的综合性、支柱性法律，也有土地管理法、农村集体经济组织法等涉及基本制度、部门职责的法律，还有农产品质量安全法、渔业法等涉及整个产业发展的基础性法律。无论是制定新法律，还是修订现行法律，如何把握新时代新特征、适应新任务新要求，如何围绕乡村振兴搞好制度建设，使之符合中央要求、契合现实需要、满足群众期待，都需要认真研究。

　　乡村振兴亟待依法护航

党的十九大提出实施乡村振兴战略以后，中央展开一系列部署，明确提出要制定乡村振兴促进法。今年1月，全国人大农委成立乡村振兴促进法起草领导小组和工作小组，目前已起草一部初稿，各级农业农村部门积极配合，全力以赴做好制定乡村振兴促进法的各项工作。

乡村振兴促进法，将是一部有关乡村发展、城乡融合的上位法。围绕初稿，本次座谈会上，各地农业农村法规系统的与会代表各抒己见，从不同角度建言献策，呼吁进一步明确、细化依法护航乡村振兴的具体内容，明确需要通过法律规定乡村振兴最低限度必须做成什么样，明确必须依法保障乡村有人振兴、有地务农、有钱发展……

乡村振兴必须重视人才支撑，湖北省、湖南省代表对此建议，立法应增加对基层干部队伍建设和公共服务部门人才培养、引进、交流的相关规定，从法律层面建立强化“三农”干部队伍建设的育人、选人、用人、留人导向。

建设法治乡村，落实到立法规范上，上海市代表建议将乡村振兴战略法定化，明确包括各级政府、相关部门、基层组织、集体经济组织、农民、社会等不同主体各方面的具体权利义务；明确乡村振兴战略的体制机制，明确谁来投入、谁来建设、谁来管理等等。

异曲同工。安徽省代表同样主张集成创新，依法作出具体制度安排，完整体现农业农村优先发展要求。对重塑工农城乡关系、农民利益维护、农村可持续发展、农业安全保障和农村政治、经济、社会治理等方面也要作出细化的、实质性法律规定。

黑龙江省代表提出，乡村振兴立法应当明确各部门、各级政府、村集体经济组织的责任，规范其行为。重点要明确县级政府在乡村振兴中发挥主体作用；强化财政投入等各类支持农村经济发展和社会进步的优惠政策；引导各种生产要素优先向农村配置，各类人才优先向农村聚集。同时，呼吁通过立法巩固和完善农村基本经营制度；深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度；完善农村集体产权制度；完善农业支持保护制度；建立耕地草原森林河流湖泊休养生息制度；建立农村贫困学生资助制度；完善城乡居民基本养老保险制度；完善农村社会救助和最低生活保障制度；建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度；建立农村宅基地“三权分置”和宅基地有偿使用制度；建立最严格的耕地保护制度；建立和完善农村社会治理体系制度。

针对乡村振兴法律体系构建，江西省代表关注角度则有所不同。结合《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和中共中央办公厅国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，他们建议将“在乡镇实行综合行政执法改革，组建统一的综合行政执法机构，以乡镇和街道名义开展执法工作”的内容写入乡村振兴促进法中，为下一步推进基层整合执法力量提供立法依据。同时，建议乡村振兴促进法明确：将进一步加强乡镇和街道党政综合（便民）服务机构与服务平台建设，加强村（社区）综合服务站点建设，推动基本公共服务事项进驻村（社区）办理，推进村级便民服务点和网上服务站点全覆盖。

　　保障权益助推城乡融合

构建乡村振兴法律体系，必须从注重农业法治建设向注重农业农村法治建设转变，从注重政策促进向注重政策促进和法治促进并重转变，从注重产业发展保障向注重产业发展保障和农民权益保障并重转变。

基于对“三个转变”的自觉认识，围绕实施乡村振兴战略推进立法工作，多省农业农村部门针对初稿提出进一步完善意见。北京市代表建议注重条文内容的规范性与约束性，体现可操作性与稳定性，内容设置上注重把握与其他法律的衔接。云南省代表也建议强化法律条文的可操作性，进一步厘清对政府职能职责、社会公众权责的规定。天津市代表建议进一步梳理乡村振兴促进法与农业法的关系，建议将初稿部分公文语言修改为法言法语等。

作为一部定方向、管长远的综合性“三农”法律，陕西省代表建议增加农村和农民方面的内容比重。同时，与城市相比，广大农村地区的公共服务能力仍然薄弱，基础设施依然落后，要实现乡村振兴，需下大气力彻底改变农村落后面貌，提升农民生活品质，建议增加有关农村的教育、医疗、养老、文化等公共服务和路、水、电、房、网等基础设施的内容比重。无独有偶，湖北省代表也建议按照教育、医疗、卫生、养老、就业等方面，增加对民生保障与公共服务的规定。基于类似原因，山西省代表建议增加农村改革的内容和文化建设、组织建设的内容。

乡村振兴涉及范围广、立法难度高，如何甄别和提炼问题，选择适合通过立法进行规范的重点内容，实实在在考验立法智慧。广东省代表建议把乡村基础设施和基本公共服务作为重中之重，在法律层面保障乡村基础设施完善，城乡基本公共服务均等。他们同时建议对于现有文件提出的重要政策概念，要通过技术手段赋予法律含义，处理好法律逻辑，完善法律表述，强化可操作性。比如：农业农村优先发展，可以通过具体内容表达含义；对乡村基础设施，要从规划、建设、管理、维护等各方面予以规范；对基本公共服务，要明确内容和标准；对大量原则性及鼓励性、支持性条文，选择部分重点赋予具体内容，明确鼓励和支持措施；对于组织登记、税收优惠等中央专属立法权的内容，应当具体，以便落实。

浙江省代表建议在立法重点内容上，坚持干部配备上优先考虑、要素配置上优先满足、资金投入上优先保障、公共服务上优先安排的“四个优先”原则，着重突出在乡村振兴规划引领、农业新业态培育、农业支持保护、小农户与现代农业衔接、乡贤回乡村、青年回乡村、农村公共文化服务、乡村传统文化保护、农业绿色发展、农村“三大革命”、村庄环境管护长效机制、自治法治德治相结合的乡村治理体系构建、城乡融合发展体制机制确立、农村土地制度改革、村集体经济发展壮大、区域协调发展以及投入保障、用地保障、金融保障、队伍保障等方面，明确构建相应的法律制度规范。

　　回应关切明确重点领域

乡村振兴立法，不仅关乎农民兄弟利益，同样牵动社会各界目光。按照构建以乡村振兴促进法为核心、相关法律法规和规章支撑的“1+X”乡村振兴法律体系的要求，上海市代表系统梳理了乡村振兴立法的重点领域：

深化农村土地制度改革，完善土地承包经营权流转市场，建立城乡统一的建设用地市场，依法保障农民土地承包经营权和农户宅基地用益物权；构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体，发展多种形式规模经营，健全农业社会化服务体系。创新农村金融保险制度，强化金融机构支持“三农”义务和责任，创新农村金融服务方式，加快发展新型农村金融组织，大力发展农业和农村保险；改革农村集体产权制度，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；建立农村建设体制机制。对农村规划、村庄布局、基础设施、公共服务等方面，提出相对明确的城乡边界和规范预期，在此前提下确定建设投入的长效机制，明确政府主导、各方参与的工作推进体制；健全城乡融合发展体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立合理有序的城乡人口流动机制。

对这些立法热点难点问题，同上海一样，多省农业农村部门也给出建议：广东省代表建议将农村集体经济组织的核心内容写入乡村振兴促进法，明确农村集体经济组织的登记、职能、管理以及成员权益等事项；安徽省代表建议乡村振兴促进法增加“三权分置”、农民转业转岗进城落户、农业社会化服务、农业资源保护、农业新型经营主体培育、特色农业保险等相关内容。