新常态下城镇化与耕地保护协调发展的思考

赵健

改革开放以来，随着工业化步伐的加快和市场经济的繁荣发展，我国城镇化率大幅提高。据权威部门统计，2017年我国城镇化率达58.52%，城镇人口达8.13亿人，城镇化率基本达世界平均水平。土地是城市的依托，城镇化必然要有一定的土地作保障，城镇化意味着城市建设用地需求的增加。据国土资源部统计，1990年到2000年，土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍；2000年到2010年这一数据达1.85倍；2010年到2017年，虽然有所下降，但也在1.5倍以上。城市扩张占用了大量土地，而我国可耕地不多，城市所在区域大多数又是平原地区，城市扩张占用的土地一半以上是耕地。随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现。目前，我国已经形成了以《土地管理法》为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦有关政策等为内容的政策体系。可以肯定的是，在未来的发展中城镇化进程快速提高仍将占用大量的耕地。如何适应经济新常态，协调好城镇化与耕地保护之间的关系仍将是亟待解决的重要问题。

城镇化进程中耕地保护形势依然严峻

首先，城镇化进程中耕地保护制度有待完善。耕地资源保护工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，又要发挥市场机制的重要作用。我国现行耕地保护制度在设计上存在的主要问题有：一是保护手段不力。保护目标仅限于保障粮食安全，还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，对违法犯罪行为的定性和量刑上失之于宽。二是保护范围有待扩大。目前耕地保护的范围和重点主要针对耕地存量和现状耕地资源，对未来耕地增量和备用耕地资源的管理保护不足，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。三是保护方式还需要创新。过去十多年耕地占补平衡成效显著，但随着多数地区未开发耕地资源大幅减少，应及时探索农村建设用地退出并转为耕地的新机制。

其次，城镇化过程中节地机制尚未建立。从国际经验看，城镇化健康发展可以通过农村退地大于城镇占地来实现节约用地。但目前我国耕地资源在城镇化进程中大规模减少。其直接原因是我国人口城镇化滞后于土地城镇化，农村人口在大规模进城的过程中双重占用建设用地，农村居民点建设用地难以合理退出并转化为耕地。更深层次的原因是国民收入分配体制改革相对滞后，人地关系脱节，在城镇化过程中保护耕地资源的动力机制比较缺失。

城镇化发展与耕地保护之间的对立统一关系

首先，城镇化发展与耕地保护之间存在着对立关系。在城镇化初级阶段，城市的建设和发展主要依靠占地面积的扩张和城市人口的集聚。这种增长必然占用大量耕地，使得耕地总量减少，耕地质量下滑，产生“建设与吃饭”的矛盾。相关统计数据表明，城镇化水平每增长一个百分点，城市建成区面积就扩大153万亩，耕地减少615万亩。对于我国目前18.24亿亩的耕地总面积而言，这个减少量不是一个小数目。事实证明，近年来,城镇化进程的提升已经对我国耕地保护造成了巨大压力。因此，鉴于城镇化发展与耕地保护之间的关系，我国应慎重考虑各种建设用地对耕地的占用。对于一些地方出现的圈地、占地热，应采取有效措施加强耕地管理与利用，减轻城镇化步伐对我国耕地保护的压力，保证国家粮食安全。

其次，城镇化发展与耕地保护之间存在着统一关系。本质上而言，城市就是土地集约化利用的空间形态。一方面，大量人口在城市集聚，让城市人均利用土地面积远小于农村，土地利用效率很高。尽管在城镇化进程中，急剧增长的城市人口会对居住和交通用地形成大量需求，但在人口总量未变的条件下，农村人口的人均占地面积高于城镇，城镇化本身会节约大量耕地，提高土地利用集约化程度。随着城市规模的扩大，城市的中心功能会加强，其人口承载力会提高，土地利用方式也就逐渐走向集约化和科学化，有利于土地利用整体效率的提高。另一方面，城镇化的推进会使得大量农村劳动力转移到城市就业，导致农村的宅基地和非农用地等农村土地出现闲置，进而会释放土地利用空间。因此，在城镇化背景下，需要进行科学合理的土地整理，将闲置的土地转化为耕地资源。另外，推进农业的规模化经营，也可以提高耕地利用效率。

从以上城镇化发展与耕地保护之间的对立统一关系来看，随着我国城镇化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。同时，按照城市用地增长弹性系数（城市用地增长率/城市人口增长率），适当留有发展预留地也是应该的。但是，对于盲目扩大占地规模、把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地的行为应予以纠正。

协调城镇化发展与耕地保护之间矛盾的路径

首先，将保护耕地作为城镇化发展的基础和前提，始终坚持最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护优先、数量和质量并重的原则。通过经济社会发展、城市规划和土地利用总体规划“多规合一”，依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划。严格控制建设用地的发展规模，确实需要发展的，要按照串联式、组团式、卫星城市的布局来发展，这样既有利于保护优质耕地，也能够起到生态保护的功能。要逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区，尤其是京津冀、长三角、珠三角的新增建设用地规模。要建立健全耕地保护目标责任制，把这个制度进一步完善起来。还要建立更加完善的占补平衡制度，加强高标准的基本农田建设。以上措施无论是对守住耕地红线，还是对保护现有耕地数量和质量基本稳定都会产生积极的效果。

其次，将节约集约用地作为推进城镇化转型发展的关键和核心任务。要始终坚持最严格的节约用地制度，进一步提高城镇建设用地的效率。按照中央提出的控制增量、盘活存量、优化结构、提升效率的要求，创新土地管理制度，优化土地利用结构。在挖掘存量用地上，重点是城镇村低效用地再开发，提高土地利用强度，完善各类用地标准，建立存量建设用地的退出机制。对于城镇工业用地、农村的宅基地以及其他建设用地要有鼓励和激励的退出机制。我们还要规范土地整治和城乡建设用地增减挂钩的平台，提高农村土地利用效率，以土地的节约集约利用来促进城镇化转型发展，着力提升城镇土地对人口、产业的集聚吸纳能力，提高城镇化发展质量。

再次，将维护农民合法权益作为以人为本推进城镇化的出发点和落脚点，慎重稳妥推进农村土地制度改革，同时深化城市的土地使用制度改革。对于集体土地，要坚持农村土地集体所有、坚守耕地保护红线、维护农民权益，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市，同时要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革的政策措施。

总之，新常态孕育新希望，新常态展望新未来。通过上述制度改革和措施，能够既保障新型城镇化发展的合理用地，又保障粮食安全和农民的权益。

 （作者系黄淮学院教授）