中原经济区产业扶贫研究报告

一、概要

改革开放以来，我国先后组织实施了大规模的专项扶贫开发计划，走出了一条符合国情、具有特色的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的扶贫开发道路。但扶贫开发任务仍然十分艰巨，贫困人口规模依然庞大，贫困地区发展严重不平衡，自然灾害威胁严重，相对贫困现象凸显。特别是，以中原经济区为代表的国家扶贫工作重点县、集中连片地区、粮食主产区、黄河滩区等区域的贫困问题依然突出。因此，转变扶贫开发思路，推动中原经济区实行“政府主导、企业主体、市场运作”的资源扶贫开发模式，通过自然、人力、交通、龙头企业等优势资源的整合，带动贫困地区从“外部输血”到“自身造血”的根本性转变，是彻底解决贫困问题的关键环节，也是实现到2020年全面建成小康社会的重要途径。

中原经济区发展既面临着众多优势和潜在的机遇，也存在一系列问题和挑战。2012年，国务院最新公布的全国592个贫困县中，中原经济区贫困县的覆盖范围，包括河南全省的31个、安徽西北部的9个、河北南部8个和山西东南部的4个，共52个。农村贫困问题依然突出，以河南省为例，按照人均纯收入2300元的标准，全省贫困人口仍有近1000万，贫困发生率在9%左右，其中30多万人仍然居住在条件恶劣的深山区、石山区，改变贫困落后面貌十分困难山区自然资源开发利用滞后；粮食主产区和集中连片地区脱贫致富压力大，纯粮种植农户年人均纯收入不超过1000，统计监测也表明，近年来农村贫困人口分布向粮食主产区转移的趋势十分明显；资金投入与发展需求矛盾凸显，目前中原经济区四省的财力分布与中央之间是倒三角结构，扶贫开发投入主要依靠上级财政投入的现状没有得到明显改变。中原经济区贫困人口数量能否持续下降，生活条件能否不断改善，基础设施和社会事业覆盖面能否有序提高，直接决定了中原经济区建设中部地区人口和经济密集区的成效，关系到中部崛起战略的顺利实施。同时，对于构筑具有地方发展特色的扶贫模式，确保全面建成小康社会具有重要的意义。

产业扶贫模式，是通过培育当地主导产业，扶持龙头企业，实现产业化基地带动农民增收致富的中国特色的扶贫模式之一。产业扶贫是在开发式扶贫和社会保障扶贫“两轮驱动”的基础上，对专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫开发方式进行整合，充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、人口和计划生育、电力、国土资源、教育、卫生、科技文化等各项事业的发展。产业扶贫也是坚持外部支持和自力更生相结合的重要环节，有利于提高资金使用效率，更大范围内调动贫困人口的积极性、主动性和创造性，通过资源开发的方式，推动贫困地区改变落后面貌。

图  产业扶贫的运作机制

二、中原经济区产业扶贫模式与政策建议

1、加快中原经济区集中连片产业扶贫开发

中原经济区集中连片扶贫开发通过统一规划、高位推进，已经取得了一定成绩，伏牛山区、大别山区、黄河滩区及黄河故道风沙区、黄淮平原传统农区的贫困人口数量逐步下降，经济发展能力进一步增强。但发展步伐仍然缓慢，特别是产业扶贫开发效应未对当地经济发展带来持续的影响。下一阶段，应发挥省、市、县三级政府的联动政策优势，创新工作思路，探索“聚焦式扶贫、滚动式开发、梯度式发展”等方式，加快推动中原经济区集中连片资源产业的扶贫开发。

充分发挥集中连片地区资源产业优势，必须加强产业发展的载体建设，坚持每个片区突出一个资源产业，着力吸引产业龙头企业项目入驻，大规模承接产业链式的转移，集聚配套，集约发展。重点在石油化工、煤化工、盐化工、有色金属冶炼及延压、机械制造等产业突出优势，加大油气资源、盐岩、页岩气资源勘探开发力度。同时，加快发展现代农业，加强生态建设，加强以提高粮食生产能力为主的农业综合生产能力建设，强化农业发展支撑。

集中连片产业扶贫开发是一项复杂的系统工程，必须集中力量、培育典型，突出示范带动作用。中原经济区2012年将濮阳市明确为扶贫开发综合试验区，就是进行示范带动的先行先试。在创新体制机制、破除致贫瓶颈制约，探索扶贫开发新路子，为中原经济区集中连片区域资源产业开发建设提供了经验和示范。

2、深入推进中原经济区资源型企业对口帮扶

找准资源型对口帮扶企业。坚持“乡有主导产业、村有特色产品、户有增收项目”和“市场引导、项目带动、效益优先”的原则，综合考虑资源型企业和贫困地区的资源对接情况，主动积极争取龙头型企业通过各种方式在贫困地区设立生产制造基地、客户服务基地、科技研发基地、试验示范基地等，实施各种项目类帮扶，通过示范点的带动作用发挥引领作用，带动一批特色产业的发展。

为鼓励资源型企业与贫困地区建立对口帮扶的经济协作关系，省、市两级财政可以按照一定比例安排年度预算奖补资金；鼓励企业将生产基地转移到贫困地区；坚持产业扶贫和劳动力输出双轨机制，探索与发达地区资源企业的帮扶打基础、联合办学搞培训、实行订单保输出的劳务培训与转移新路子；建立对口帮扶联席会议制度，通过制度化的协商机制；在实施层面，市一级政府要将决策权下移，实行区县直接与企业的对接，避免扶贫资金、审批环节过长带来的效率低下；引入市场机制，探索从整村推进到“整乡推进”，开展各类融资服务，以市场化的运作方式推动贫困地区脱贫。

3、推动中原经济区旅游扶贫开发

中原经济区发展旅游产业扶贫开发，必须在充分研究旅游地域系统内部条件和外部市场可能性的基础上，确定最理想的发展目标，并形成一个资源配置合理、市场供需匹配、市场竞争规范有序、整体运转和谐高效的旅游区域体系，建立规划反馈和实施监管系统，及时纠正规划目标与实际的偏差。

旅游资源开发扶贫与救济式扶贫相结合。旅游扶贫开发过程中可以将一部分资金作为专项救济式扶贫资金，支持没有机会参与旅游开发的贫困人口生存发展。旅游扶贫与科教扶贫相结合。利用旅游宣传，邀请科教扶贫组织来景区参观，为景区教育科技事业提供便利。中原经济区必须着手培育和引进自己的旅游人才。真正能做到“引进来走出去”，真正通过丰厚的资源优势，达到预期的脱贫目的。

4、中原经济区可再生产业扶贫开发

在内部的发展困难与外部的竞争压力下，中原经济区发展可再生资源产业必须因地制宜。循环模式方面，要积极探索农业清洁化生产模式，根据各个贫困地区地理的优势与农业生产特点，采取桑基鱼塘模式，稻田养鸭，山林养殖、农牧互养等不同模式；积极探索构建网络共生模式，应更加注重加快建设良好的产业互动体系，通过构建“企业+农户”或者“农户+农户”的互助共生型网络模式，合理构建产业基础，加快延伸产品链，进而带动贫困地区的城镇化发展。在循环流程的再造方面，贫困地区首先要遵循循环经济的发展规律，在自然资源运用到生产与生活中的各个环节，都体现节约利用、提高利用效率的理念；生产加工制造环节中，要提高资源的综合开发利用水平和回收利用水平；对于资源的损耗，同样要大力提高使用效率，科学合理地设计循环产业的链条，推动资源实现最大限度的利用，为建设资源节约型与环境友好型社会打下坚实的消费基础。

课题主持人：张成智（河南省扶贫办）