产权细分背景下农地抵押贷款的基本经验与完善方向

本文以国内启动较早且运行平稳的两个试点，即，处于西北内陆经济欠发达的宁夏自治区同心县以及东部沿海发达地区的福建省明溪县两地的探索为例，在对两地农地抵押贷款的实施规程、运行模式分别进行机制性分析的基础上，从农地抵押登记办法、抵押业务组织保障、抵押物处置方式、风险防范机制等方面对两地试点进行了多视角比较，以期厘清两地在推进过程中探索形成的共同经验，为各地进一步推广农地抵押贷款试点以及政策性完善提供有益借鉴和参考。

一、福建明溪与宁夏同心试行农地抵押贷款的主要做法

（一）福建明溪县“农户+政府部门+金融机构”模式下农地抵押贷款的运营规程

明溪的探索始于2006年，经过多年探索，已形成一套较为完善农地抵押贷款的规程。其最大特点是政府部门的引导和介入。首先，农地抵押贷款的发起，最早是在劳动力大量转出以及土地撂荒严重的双重背景下，由当地农业部门出面推进的，旨在稳定农业生产，缓解土地撂荒。其次，农业部门以抵押担保登记单位的身份作为参与性主体介入其中。因此，明溪县这种做法也称为“农户+政府部门+金融机构”模式。

“农户+政府部门+金融机构”模式下，明溪县农地抵押贷款的实施规程主要包括“抵押申请登记-贷款申请-贷款调查-贷款审批放款”几个环节：第一步首先由贷款人在乡（镇）、村农业服务中心办理农地经营权抵押申请。第二个环节是贷款人向金融机构提出贷款申请。第三步是金融机构对申请人进行调查，对土地经营权抵押价值进行认定。第四步，金融机构与贷款申请人签订抵押合同并到县农业局办理抵押登记。最后一个环节是金融机构审批并放款。农村信用社与贷款申请人签订正式的抵押借款合同，按照“不高于农地经营权质押价值70%”的原则向贷款申请人发放贷款。
    （二）宁夏同心县“农户+合作社+金融机构”模式下农地抵押贷款的运营规程

同心县的探索始于2003年，其农地抵押贷款模式已初步形成一套机制完善、运营稳定的规程，并被业界称为“同心模式”。同心县探索农地经营权抵押贷款的最大特色在于采取了抵押与贷款相分离的方式，合作社在抵押贷款申请人与发放贷款金融机构之间充当了重要角色。由此，“同心模式”也可称为“农户+合作社+金融机构”模式。

同心县农地抵押贷款的实施规程主要包括5个环节：一是以行政村为单位成立土地承包经营权流转合作社。二是农户以农地经营权入股合作社取得社员身份。第三个环节是，贷款申请人把土地抵押给合作社并与合作社之间签订协议书，旨在明确合作社在超过还款期限时有权对抵押的土地经营权进行流转。四是贷款申请人与其他两名社员自愿组成三人联保小组并承诺相互承担债务风险。第五个环节是申请贷款的社员凭借抵押和担保手续等材料向信用社提出贷款申请，经信用社审核符合要求后，双方签订贷款手续并发放贷款。同时，合作社及联保小组成员需要向信用社签订承诺书，承诺承担连带偿还责任。

二、福建明溪县与宁夏同心县两地的基本经验

一是以产权细分突破既有的制度约束从而实现了农地抵押的有效性。在福建明溪和宁夏同心的实践中，两地启动农地抵押贷款从一开始就是沿着“以产权细分突破地权管制”这一基本逻辑推进的，在经营权仍然附属于农地承包权的背景下，通过搭建农地流转平台等一系列非正式制度创新实现了农地经营权和承包权的分离，突破了既有的产权约束，为农地经营权抵押贷款创造了条件。其做法无意中契合了我国“农地权利从无到有、权利期限由短到长、权能由少到多”的制度演进脉络，更是对“产权由不同权利束组成，单个权利束可分配给不同主体以契合效率提高的目的”的有力诠释。

二是借助流转平台低成本实现了农地作为抵押品的价值评估。在目前我国农地产权交易市场尚未形成的背景下，农地使用权缺乏价格发现机制，地权价值评估面临着极高的交易费用。然而，在第三方土地价值评估机构尚未形成之时，明溪县和同心县循着“搭建平台、延伸交易链条，在金融机构与贷款农户间引入第三方”的组织创新思路，通过农地流转平台（合作社或者农业服务中心），以简便易行的方式实现了土地市场价值的认定。比如，在同心县，土地价值的认定办法主要是依赖合作社内部成员的议定机制，而内部议定的有效性是因为该价格来源于社区范围内通过民间自发农地流转形成的市场价格。所以，尽管没有严格规范的评估程序，也没有专业人员的主持，但是，社员不会对认定的价格存在分歧和矛盾。比如，在明溪县，贷款人之所以能够“远距离”胜任土地价值评估的角色，是因为它可以有效借助延伸至村庄的“农业服务中心”对“年租地平均收益”、“经营期限”和“土地上种养物价值”这三个关键指标进行合理确认。

三是相对封闭的运行模式设计为风险控制提供了机制保障。由于与分散农户之间存在着严重的信息不对称，加之作为抵押物的土地客观上存在制度化的零碎分割，因此，金融机构面向分散农户的农地抵押贷款存在难以规避的制度性风险，这也是农地抵押贷款始终难以推进的关键原因。但是，在福建明溪县和宁夏同心县两地的实践中，这一制度性风险通过“相对封闭运行”的机制设计被巧妙化解。“封闭运行”主要表现在，作为抵押品的土地始终没有脱离开农地流转机构的第三方监管，从其进入申请抵押到违约后被处置的可能涉及风险的各个环节，都是集中在一个根植于社区内的机构当中完成，始终处于有效监管视野下。

三、推广农地抵押贷款试点有待完善的几个方面

一是抵押清偿机制的完善有赖于区域性农地流转市场的完善。基于农地流转市场内置化理念形成的相对封闭的运行模式，尽管以相对低成本完成了农地的抵押登记、价值认定、违约清偿等环节，但是，从长远来看，通过农地抵押有利于赋予农户完整的土地财产权、激活农民的土地资本、提高农户信贷可获得性，有赖于形成一个规范开放的农地流转市场。在公开交易基础上建立农地的价格发现机制。活跃的农地流转市场对于规范农地抵押价值、完善违约清偿机制至关重要，主要是因为农地流转市场的形成有助于诱导土地确权的实施，而银行也更愿意接受明确记录且可转让的地权作为抵押品。

二是农地抵押贷款市场的真正形成有待于规模化农业经营主体的发育。虽然农地流转以及规模化农户诱致出现了不同形式的土地金融，但是，农地金融的供给与需求之间始终表现为数量与结构的“双失衡”,农地金融市场显著呈现出稀薄特征。一方面，从参与主体来看，由于立法、政策、农村信用体系、农业产业特点等原因，金融机构仍然缺乏应有的热情，金融供给意愿总体偏低；另一方面，真正通过市场化流转形成的农业规模化经营主体还比较缺乏，既加之有的农业保险体系还难以有效应对越来越频发的自然灾害，因此，真正能够支撑农地金融体系的农地抵押贷款需求群体还尚未真正形成。研究也表明，农地金融并非面对所有农户，有贷款需求的真实主体是那些资金实力较强、经营规模较大、从事项目附加价值较高的规模化主体而非小农户。因此，在金融机构对政策保持一定敏感度的背景下，扶持培育规模适度的新型农业经营主体显得更为迫切。

三是农地金融风险防线的构筑有待于政府的支持和顶层设计。不难理解，无论是福建明溪的试点还是宁夏同心的探索，都不能摆脱违法运行之嫌，两地的操作办法与既有的法律制度之间都存在着实质上的冲突，冲突所造成的潜在风险尽管在短时间内难以暴露，但是，长期的矛盾必须面对。事实上，学界至今对于农地抵押贷款的大范围推广尚未形成共识，批评一方的主要理由正在于此。构建农地抵押贷款的风险分散和分担机制，一方面，应通过立法修订、政策性金融、农业保险的完善等构建配套制度；另一方面，对难以转让的农地承包经营权，政府应逐步建立按比例回购制度。

   课题主持人：赵翠萍（河南农业大学）

   课题参加人：侯鹏