耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路

一、引言

随着耕地保护的外部性及其引发的比较利益下耕地非农化加剧和耕地保护目标差异下区域发展不平衡等问题的日益凸显，耕地保护经济补偿已成为当前亟待研究的重要课题。相关研究结果表明：国外将耕地保护经济补偿融合于农业环保计划和农业补贴之中，尤其体现在基于耕地发展权购买转移补偿和基于耕地的多功能性，以及改善农业生态环境为目标的耕地质量保护补偿，但未形成独立于农业补贴的耕地保护经济补偿体系。国内耕地保护经济补偿研究内容则多侧重于对耕地价值、价格和效益的内涵界定、耕地生态价值或非市场价值测算方法以及耕地非农化补偿（征地补偿）研究方面，虽然对于耕地保护经济补偿理论、方法和政策研究方面近两年日益被相关学者重视，但在基于耕地生态社会效益外溢的耕地保护外部性机理、耕地保护外部性内涵和类型界定、外部性内部化机制、补偿标准及其动态性分析、经济补偿的接受与给付主体界定分析等方面的基本问题有待进一步厘定。本文结合作者相关研究成果，对耕地保护经济补偿基本问题进行分析，并提出相关政策建议。

二、基本问题界定与分析

（一）耕地保护的外部性是耕地非农化的根本原因，耕地保护外部效益的内部化是解决目前耕地保护外部性问题的根本途径

耕地保护的外部性，包括耕地保护区内外部性和区际外部性是耕地非农化速度加快的根本原因，影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程，决定着耕地非农化驱动力的大小和方向，并对我国粮食安全和生态安全构成严重威胁。显化耕地利用和保护的生态社会效益，并将其纳入到耕地利用和保护主体收益之中的内部化机制，即构建耕地保护区内经济补偿机制，是抑制耕地非农化驱动力，达到保护耕地的重要途径。

（二）耕地保护外部性的产生、类型和内涵，是耕地保护经济补偿体系和补偿机制构建的基础

在耕地保护经济补偿研究中，可将耕地保护的外部性界定为耕地所产生的正外部性，即在耕地利用和保护过程中，未能纳入到耕地利用（经营）主体收益之中的基于耕地生态系统服务所产生的生态效益和社会效益，也可称为耕地保护的外部效益。耕地生态系统是耕地外部效益产生的物质和能量基础，应在关注耕地物质产品（或直接利用产品）的产出同时，凸现耕地的生态和社会服务功能及其效应，并从系统的角度全面阐述和体现耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用，从能量流动和物质循环的角度理解耕地内部运行机理及与外部的相互作用过程，实现对耕地内在价值的重新认识，为耕地保护经济补偿提供理论依据。耕地保护外部性供体与受体的界定是耕地保护经济补偿接受主体与给付主体确定的依据。可依据耕地保护外部性供体、受体的属性及行为特征科学确定耕地保护区内区际经济补偿的接受主体和给付主体。

（三）耕地保护外部性的测度能够为耕地保护经济补偿标确定提供依据

综合方法（当量因子法和替代/恢复成本法）和条件价值评估法（CVM）是耕地保护外部性测度的主要方法。基于综合方法测算的耕地保护外部性大小主要决定于单位面积耕地产出的生物量大小、粮食价格、新增耕地成本投入、粮食生产的物质与服务费用以及耕地利用的其他自然社会经济因素，其测度结果可作为研究区域耕地保护最高经济补偿平均标准，即单位面积平均经济补偿标准的上限。基于CVM（表征尺度选择WTP）的耕地保护外部性测算可以通过预调查、设计合理和可供选择的的支付方式、剔除边缘投标值等相关措施以最大限度地规避假想偏差、策略性偏差、抗议性偏差、嵌入效果偏差、敏感度对比偏差和停留时间偏差等。基于CVM的耕地保护外性的测算结果较低，属于保守测算值，其测度结果可作为研究区域耕地保护最低经济补偿平均标准，即单位面积平均经济补偿标准的下限。随着社会经济发展，耕地保护经济补偿标准区间上限和下限具有动态的增长趋势，该动态性反映了耕地保护经济补偿实施的渐进性。

三、政策路径

（一）构建区内和区际补偿一体化的动态耕地保护经济补偿机制和补偿体系

耕地保护的经济补偿机制应由区内经济补偿机制和区际经济补偿机制有机组成，二者相互依存，相互补充，以共同构成耕地保护的长效补偿体系。

1.耕地保护的区内经济补偿机制

构建基于农业保险+社会保障+实物技术货币一体化的耕地保护区内经济补偿机制。在耕地保护货币化补偿（资金补偿）、实物补偿和技术补偿基础上，变“基于耕地对劳动力的吸纳功能和其自身经济产出功能而衍生出来的非正规社会保障”为“基于耕地生态社会效益的正外部性补偿的规范社会保障”，即通过耕地保护经济补偿机制和补偿体系的建立，将耕地生态社会效益显化，并将显化后的部分耕地生态社会效益作为农村社会保障资金的部分来源，构建农村社会保障体系。同时，以耕地保护的生态社会效益补偿作为基点，将国家政策支持和财政补贴结合起来，立足于耕地保护经济补偿接受主体（农户），以耕地保护和农业发展为根本目标，建立统一的政策性农业保险制度。

2.耕地保护的区际经济补偿机制

耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成，分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上，确定耕地保护的省际经济补偿量；其次在地（市）间确定市际经济补偿量；最后确定县（区、市）际补偿量。在具体操作环节，可从第三层次优先实施，第一层次随之跟进，中间由第二层次进行衔接，从而建立基于上级政府调控和财政转移支付的耕地保护区际经济补偿协商机制。

（二）进一步巩固和落实农户耕地承包经营权的主体地位和耕地承包经营权的物权属性

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》明确确认了农民土地承包经营权的物权属性，从而使农村土地承包经营权成为独立的财产权利，承包农户成为独立的民事权利主体，强化了农户对所承包耕地的支配力和妨害排除力。这种支配力和妨害排除力的界定和强化保障了农户作为耕地保护的利用（经营）主体，即耕地外部效益供体的持续性和稳定性，理清了土地权利的关系，增强了农户保护耕地的积极性，从而为耕地保护经济补偿的实施提供了产权保障。

因此，今后各级政府应严格按照《中华人民共和国物权法》的相关规定，进一步巩固和落实农户耕地承包经营权的主体地位，维护农户对承包耕地依法享有的占有权、使用权和收益权等，并坚决制止因耕地承包经营权受到不法侵害而出现的非法征收和征用。

（三）将外部效益纳入到耕地非农化成本核算体系

目前耕地的征收补偿额度仅考虑了未来若干年内耕地物质性产品所体现出来的经济收益，并未将耕地所产生的涵养水源效益、改善小气候效益、改善大气质量效益、生物多样性效益、土壤净化效益、耕地粮食安全效益、耕地社会保障效益、开敞空间及景观效益、科学文化效益等非物质性产品予以考量。

耕地保护经济补偿机制的构建和实施将耕地农用过程中的生态效益和社会效益纳入到整个耕地利用收益体系之中。与之相对应，耕地征收补偿也应将耕地非农化后灭失的生态社会效益纳入到整个补偿体系之中，增大耕地非农化成本，从而一方面使征收补偿与耕地保护经济补偿相适应，另一方面提高耕地非农化门槛，实现耕地农用的稳定性。

（四）建立和完善耕地保护经济补偿资金融资体系和法律保障体系

1.建立多渠道的融资体系

建立和完善耕地保护经济补偿资金融资体系和法律保障体系是耕地保护经济补偿机制运行的根本保障和法律依据。应依据循序渐进的原则，建立包括新增建设用地有偿使用费、土地出让金、政府财政、耕地生态社会效益税在内的多元化资金融资渠道。在特定条件下，可将土地出让金统一纳入到中央财政或高一级政府财政之内，然后再通过转移支付的方式回归到耕地保护经济补偿融资体系之中。这样一方面可一定程度上弱化地方政府“理性人”的耕地非农化利益驱动性，同时可扩展耕地保护经济补偿资金的融资渠道。

2.建立和完善法律保障体系

耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障，应以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走：在第一阶段，可先出台《国务院关于耕地保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》；在此基础上，总结《意见》实施过程中存在的问题，出台《耕地保护的经济补偿条例》；最后阶段颁布实施《耕地保护的经济补偿法》，同时应将其作为《土地管理法》或《土地法》（我国一直未颁布）的主要内容。

课题主持人：牛海鹏(河南理工大学) 

课题参加人：张杰 张安录