PPP项目的发起和筛选

秦 峰

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许经营权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。在我国，PPP模式称为政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”、“政府付费”或两者兼而有之的“可行性缺口补助”方式，获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

推广运用PPP模式的目的，就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步拓宽城镇化建设融资渠道，鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与重大基础设施和公共服务项目的投资运营，完善财政投入及管理方式，提高公共产品质量，提升公共服务水平。当前，推广运用PPP模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要的现实意义。

按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，PPP模式全生命周期包括项目的识别、准备、采购、执行、移交等五个操作流程。PPP项目的发起和筛选环节处于PPP模式的初端，是启动PPP模式的关键点，严格把握PPP项目的发起和筛选，是保证PPP项目质量效益和顺利实施的关键。

一、PPP项目的适用范围

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。一般来讲，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大（原则上不低于1亿元）、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10年至30年）的领域推广运用PPP模式。

PPP的应用对项目规模有一定要求，一般涉及大额资本投资，因为PPP项目一般有较高的交易成本，如果投资额过小，交易成本占比过高，则很难实现项目的物有所值（VFM）。在PPP的操作实践中发现，纯公益性、无收费机制、纯政府付费或者收费机制很弱的项目并不在少数，很多这类项目需求长期稳定，也具备适合采用PPP模式的基本特征。同时，我国探索在公共领域强制实施PPP模式，尤其在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政也将逐步减少并取消专项建设资金补助。

根据财政部第三批政府和社会资本合作示范项目申报工作的要求，PPP项目按照行业分类主要有五大类：一是交通运输类，包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、高速公路、公交系统等；二是市政公用事业类，包括市政道路、市政桥梁、轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等；三是综合开发类，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等；四是农林水利及环境保护类，包括农业、林业、水利领域的基础设施建设，大气、水、土壤等环境污染防治，湿地、森林等生态保护等；五是社会事业与其他类，包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。

二、PPP项目的发起主体

PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主，项目遴选和发起的主要责任在各级政府。政府发起主要是通过财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，尤其要按照行业主管部门的职责，分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域中遴选，审核和汇总潜在PPP项目，向财政部门推荐。

社会资本发起的项目，应以项目建议书的方式向财政部门和行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

财政部门要会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并报政府研究，制订项目年度和中期开发计划。市、县财政部门应做好PPP项目的储备工作，要建立市级PPP项目储备库（项目备选库），统一接受各县区和行业主管部门PPP项目的上报及汇总，并按照项目的成熟度和条件，积极申报省级项目库和财政部示范库。

三、PPP项目筛选的原则

PPP项目的筛选环节，对于PPP操作流程的启动和可行性论证至关重要，这是开展项目物有所值评价和财政承受论证的通行证，做好项目前期的筛选工作对于PPP全生命周期顺利实施具有十分重要的意义。在PPP项目筛选过程中，需要把握好“五个度”：

一是项目的成熟度。按照国家基本建设程序，PPP项目的筛选需要项目本身具备一定的前期手续。具体来讲，项目需要符合国家的产业政策、符合城市总体规划、符合国家土地供给政策、符合环境保护要求，通过这些条件对项目进行成熟度分析，手续越完善，项目成熟度越高。

二是社会的需求度。项目需求包括公众需求和政府需求，归根结底是为了提供公共产品，完善公共服务体系，满足公共服务需求。随着城镇化进程的加快，人民群众快速增长的基本公共服务需求与基本公共服务总体供给不足、质量低下、供给不均等之间的矛盾日益凸显。因此，在筛选项目时，要充分考虑当地政府公共服务的供需矛盾和项目的迫切性，优先推出补短板、惠民生、解决历史欠账的基础设施和公共服务类项目。

三是政府的承受度。PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”这就需要我们在PPP项目筛选环节就政府公共财政可行性支出作出初步判断和评估，区分项目轻重缓急，编制项目年度和中期开发计划，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

四是市场的响应度。对于社会资本而言，PPP模式是一个全新的合作模式，引起了国内外各种资本的关注、竞争和参与，这为我们发起和筛选PPP项目创造了宽松的市场环境。但是，我们也要充分考虑资本市场对项目的反应程度，即项目的响应度，认真做好市场测试和论证，确保PPP项目能够发得起、落得地、早实施、早见效。项目的响应度测试主要包括两个方面，一方面是项目工艺技术及建设指标的要求，另一方面是项目交易边界条件的设定，这都关系到PPP项目全生命周期的基本要素。

五是行业的平衡度。社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的，有些需要政府提供产品和服务，有些需要政府提供秩序和规则。但不管怎么说，公共服务不能集中在某一领域和某个产品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。我们在筛选项目时，要根据PPP模式适用的行业和领域范围以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域，通过PPP模式实现公共产品供给的多样性。（作者单位：市财政局PPP管理中心）