十八届四中全会视野下依法治国与依法行政的关系分析

蒋伟平（河南省驻马店市委党校行政人事教研室 463000）

中共中央政治局7月29日召开会议，决定今年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面推进依法治国重大问题。会议认为，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。依法行政与依法治国之间有着密切的联系。分析研究依法行政与依法治国之间的关系，探寻二者之间的本质属性，对如何依法行政以及如何才能实现依法治国提供一些参考意见。

一、依法治国与依法行政的内涵

所谓依法行政，就是依法执行国家意志的功能。通常来讲，人们可能会认为依法行政与依法治国是一回事，实际上，二者的差别很大。依法治国包含了三个层面：第一，立法机关，即负责起草，制定和修改相关的法律法规；第二，行政机关，主要负责落实贯彻这些法律法规的具体执行；第三，司法机关，主要监督立法机构和行政人员是否存在违法行为，此外，司法机关还有独立审案，查案，办案的权力。综上，从执行国家功能的层面来看，依法行政是依法治国的一部分，是依法治国具体落实的直接载体及媒介。依法治国，就是要实现国家意志的表达功能与国家意志的执行功能相互统一。为此，要注意三个核心要素。第一，有法可依，执法必严。“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而刑加乎奸令者也。”法律是国家意志表达功能的物化，是其执行的重要依据。第二，依法行政是法治政府的核心和灵魂，建设法治政府需要依法行政、规范行政。所谓依法行政就是依照法律来实现国家意志的表达功能，行政的目的就是要实现国家意志物化的各种形式利益的诉求。第三，依法治国的核心内容，就是保障司法的独立性。只有这种独立性，才能保证公平地实现监督、制裁、处罚的功能。维护法律的公平正义，是法律的精神实质，“不患寡，不患贫，就怕患不均。”司法的独立，是依法治国的重要内容，它是保证国家意志合理表达与顺利执行的重要关节，亦是立法机关与行政执行机关相互协调的润滑剂。国家意志物化的法律要是被一些特定机构所垄断，那就会相当危险。杜绝这种垄断，最好的方式就是实现监督的多元化，加强广大人民群众的监督。按照亚里士多德的观点：人是政治动物，政府更是这种动物的代表，都是利己的，让公共权力的代理人自己监督自己，效用是很差的。

二权利与权力、监督与被监督的博弈

依法治国是人民的固有的权利，依法行政是人民委托其代理人行使的权力。法治本身就其实质而言，是要为人们构建一个规则系统，是所有人在其社会性行为中自觉依制度和规则而行。法治的过程，就是权力与权利的博弈过程，权力的代表是统治者，是代理人；权利的代表是被统治者，是委托人，双方都在紧张的计算自己最大收益，都在思考如何去选择合适的博弈模型，来达到自己的最佳收益。在实际的操作中，博弈双方更多的体现在具体的行政人员与国家机关之间，即对政府官员的管理和治理方面。腐败的减少，依赖政府监管效用的真正发挥，监督的多元化，实现异体（不同主体）监督，避免同体（自己）监督固有的弊病，这些是促进依法治国的重要措施。孟德斯鸠说：“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争诉权，则一切便都完了。”立法权，行政权，司法权，监督权等等都是掌握在同一类人手中，就会产生“专制主义”，导致腐败，这是制度层面固有的诟病。

实现权力监督的多元化，是保证依法行政，依法治国的重要举措。我们的政府应该给人民更多的民主、监督权，来实现监督的有效性。让人民真正行使监督权力，让权力在阳光下健康运行，权力才能在制度的笼子里规规矩矩。当然，我们所强调的民主，并非是绝对的民主，这种绝对的民主也是不可靠的，比如，当时法国大革命，过分强调民主，会导致政局的动荡不安。再如，我国从1966到1976“文革”时期,绝对的民主达到了极端，这就极大地破坏了法制，导致了“多数人的暴政”。但是十年“文革”也并非没有可取之处，人民的民主权利得到了极大地行使，不足之处，就是其民主走得过头，过犹不及。过分的民主是不可取的，正如政治学中“阿罗的不可能定理”（是指，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。）所揭示的道理一样，绝对的民主不可取，过分的行政集权亦是不可取的。在政党组织力量强大而行政体制软弱的情况下，过分扩展政治控制会进一步破坏政治控制原来的目的。因为行政组织会被用来实现政党的目标而妨碍国家意志的自由表达。为了达到依法行政、依法治国的目的，就必须实现监督的多元化，让人民大众有更多的表达权，赋予人们更多的权力去维护自己的利益。要让监督取得实效性，就必须实现司法的独立，进行有效的异体监督。因为当纪委由于某些原因而不能百分之百地实行严格监督时，对于政府官员来讲，在超额利益的诱惑下，其最优化的博弈策略是违规行政，这时纪委的监督基本是不起作用的，就要依靠人民群众的监督。因为当政府官员在违规行政时，获得超额利润，其必定是损害了他人的利益，这时被损害者就可以通过独立、公正的司法途径来维护其利益，一旦维权取得实效，那些违规行政的政府官员，必定会受到法律的严惩，付出其高昂的代价。合理有效的监督也会从侧面来促使政府官员进行依法行政，同样也会促进国家的法制建设，为依法治国提供源动力。而这种合理有效的监督，依赖于一个健全而科学的政治机制设计，一种合理健全的机制设计，应该最大限度地输出正义与公平，即最大限度地让那些违法乱纪分子，改过自新，成为遵纪守法的公民；而不是把那些德才兼备者，政治精英人士，变成贪污腐败的社会残渣。这也就是说，一种科学的制度应该最大限度地输出公平与正义，而非培育邪恶与腐败的温床。

三、依法治国与依法行政的路径选择

行政官员与异体监督之间的博弈，司法人员与制度之间的博弈，不管是哪种博弈，他们都属于一种有限博弈。博弈的结果能否实现理想化的实效，取决于一个良好的政治制度、机制的设计。这种制度、机制的建立就是要最大化人民的利益，公共利益，激励代理人最大化地去实现委托人的效用。对于依法行政与依法治国的路径选择，可以从如下几个方面入手。

第一，建立和完善法律的合法性机制。法律的合法性是法治的根本，它是国家意志功能的正确表达，一旦法律失去其应有的合法性、合理性等功能的内容，那么它对国家的意志功能只会作出错误的表达，这种错误的表达，就会影响到执行，即影响到国家意志功能的执行，以及依法行政的功能，就会产生所谓的“暴政”。“暴政”的产生不仅仅是在错误的行政执行环节，更多的是在于那些错误、不合理、没有认同的法律上，即失去合法性的法律制度。所以说，法律的合法性是依法行政，依法治国的首要环节。法律应该是良法。

第二，建立和完善合理的奖惩机制。其分为激励机制与惩戒机制，所谓激励机制，就是当代表公共权力的代理人在依法行政时，切实履行自己的义务，可以得到相应的奖励，如加薪、升迁、名誉等奖励，激发代理人的依法行政效能。如“高薪养廉”，提高代理人的物质待遇，可减少代理人腐败的客观条件。而惩奖机制，就是要通过这个机制的设计，来提高代理人的犯罪成本，再加上法律制度的严格贯彻执行，让其犯罪成本远远大于其犯罪收益。如“重刑治廉”，提高法律的威严、威慑作用，将代理人各种犯罪动机扼杀在萌芽状态。

第三，建立和完善有效的监督机制。权力只有在阳光下运行，才能促进国家的法制建设。权力监督的多元化，是监督有效性的重要条件。目前我国对权力的监督有：党内监督、人大监督、审计监督、司法审查、监察监督等多种监督形式，但是其都有公同的一个弊端，就是属于同体监督，只能够监督别的部门，而不能够有效地监督自己部门。这是同体监督固有的机制缺陷，要割除同体监督的弊端，必须实现异体监督，如香港行政公署，不仅要加强党内监督，更注重党外监督，除了要对异体实现监督，更要注重同体的监督，还要加强对舆论监督和社会成员监督的重视。从监督机制的维度来看，司法公正，司法独立是其制度的关键环节。司法的独立，即独立侦查、审案、办案的权力，这是依法行政，依法治国的基石，也正是这种独立性，才会让监督这种机制得到很好地贯彻落实，从而使监督更具效用性。

       第四，建立和完善人民参政机制。首先，人民参政议政的先决条件是人民的知情权，信息的不对称就会影响委托人与公共权力代理人之间的正常博弈，而实施政务信息公开制度，提高政务的透明度，确保政务信息的通畅性，这些措施可以很好地促进二者之间的博弈走上法制化轨道。其次，给予人民更多参政议政的权力和权利，不仅仅包括参政的法定资格，而更多的是对政务的支配力量。提升参政议政的实效性，依靠的是权力，以权力制约权力，才能有效地把权力关在制度的笼子里。