追问社保基金条例四大“留白”

　　自国务院常务会议通过近两个月后，《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》）终于露出了庐山真面目。至此，1.5万亿余元的社会保障基金的投资范围、风险管理等内容从立法的角度被确定了下来。然而，北京商报记者第一时间与多位业界专家一起，将《条例》原文与此前社会上各种相关传言以及各级领导的有关表态进行对比后发现，这份姗姗来迟的文件中，对于部分关键内容进行了巧妙的政策“留白”，一方面为日后进一步完善留下伏笔，一方面也为存在争议的内容留出讨论的空间。

　　1.社保基金补充养老时机未定

　　长期以来，人们对于社会保障基金还是相对陌生的，因为这笔基金并非个人、单位缴纳形成，而是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。在今年全国人大记者会上，国务院总理李克强在回应养老金发放是否困难的问题时曾明确表示，全国社会保障基金储备没有动用，这笔钱归根到底是用做养老金发放的。

　　“本次《条例》最基本的内容就是对社会保障基金的用途进行了规定，即全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。”中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示，然而这一规则在《条例》中仍存在政策缺口，需要出台细则配套实施，因为《条例》中对到底所谓“人口老龄化高峰时期”到底如何量化；当养老保险基金面临何种情况时可以启动、使用全国社会保障基金；全国社会保障基金可以用做补充、调剂的规模、频率等具体规则都未进行详细规定。

　　2.基金规模调整幅度未量化

　　昨日，国务院法制办相关负责人就《条例》热点问题答问时表示，截至去年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通胀率6.47个百分点。“随着全国社会保障基金规模的不断扩大，对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充调剂作用也会增强。”该负责人表示。

　　“全国社会保障基金资金额度变化一直是有据可循的，在首笔财政拨款后的资金池扩容的来源除了投资运营收益外还包括财政拨款、国有资本划转等。”有专家告诉北京商报记者，基金的“雪球”越滚越大，但这笔钱的规模应该是什么样的，此前并没有详细的规定。因此，在齐传钧看来，《条例》明确，“国家将根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模”的规定还是比较出人意料的。不过，齐传钧也表示，这项关乎社会保障基金池子容量的重要规定相对简单、内容相对模糊，可见对于这项重要指标仍需进行进一步讨论，确定包括调整依据、幅度、来源等细节内容。

　　3.国有资产如何划拨

　　昨日出台的《条例》中，一个近期常被与养老、社保基金相提并论的关键词再次出现——国有资本划转。实际上，“划拨国资充实社保基金”早在2004年10月就被写入了十六届三中全会决定中。

　　之所以近几年中央屡次提出划拨国有资本充实社保，财政部部长楼继伟去年曾公开解释称，在“划拨部分国资补充社保基金”的基础上，我国才有条件适时降低社会保险缴费率，如果没有划拨补缺口就没有条件降低。而国研中心原主任刘世锦也表示，现在，全国社会保障基金的相当一部分资金是国有资本划拨过去的，投资方向是根据服务于社保基金的性质要求确定的，比较稳健也比较灵活，国有资本通过这种途径也达到了保值增值的目的。

　　“《条例》将划拨国有资本正式写入其中，说明这已经成为今后我国明晰的全国社会保障基金来源之一，也意味着这项政策将更多地进入中央及地方政府议事日程，并尽快在各地全面推行。”齐传钧表示。而业内人士进一步认为，可以预计的是，这一过程的具体规则、标准出台已为期不远。

　　4.养老保险基金受托方留余地

　　值得注意的是，多位业内人士在梳理完《条例》后都提出，《条例》中最令人眼前一亮的是附则部分中明确规定：经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。

　　“这项政策是此前我国出台的《基本养老保险投资管理办法》的延伸，将该办法中受争议较大的受托人问题首次进行了明确。”齐传钧表示，目前，各地养老保险基金投资的委托人是各级省政府，悬而未决的是受托人到底花落谁家，如果受托人不确定，原定今年内计划开展的养老金入市投资就难实现，而根据《条例》各省可以把结余养老基金委托给全国社保基金理事会。

　　齐传钧特别提出，关于受托人的规定，《条例》用了“可以”而非“惟一”，这意味着，未来受托人还有增加的可能，由于此前业界一直对全国社保基金理事会作为惟一受托人是否合理难达成一致，因此这项政策的“留白”即理顺了投资体制。（北京商报记者 蒋梦惟）