16万亿地方债限额意味着什么

 　　十二届全国人大常委会第十六次会议29日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。其中外界关注的2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。

　　分析人士认为，尽管债务规模较2013年有较大幅度的攀升，债务风险还在可控范围内。在明确地方政府债务规模后，地方债未来的置换情况也就相应明确，地方债定价应更加市场化。

　　地方债务风险可控

　　此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额，实际就是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两块构成，一块是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元，一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。

　　从公布的数据来看，政府兜底的债务规模从2013年半年末的10.89万亿上升到15.4万亿，增长41.4%，而政府不直接兜底的负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务从2013年半年末的7.01万亿增长到8.6万亿，增长22.7%。

　　地方政府负有偿还责任的债务规模增长较快。上海财经大学教授郑春荣称，主要原因是部分或有债务转成了直接债务。一些地方政府在上次债务审计时，将部分地方政府债务统计成或有债务，随着时间的推移，这部分债务显现为直接债务。当然，地方政府可能在2013年债务审计时，隐瞒了部分债务，未纳入统计，在2014年的债务甄别中，这些债务被纳入统计，导致债务规模的攀升。另外，财政部也允许地方政府在建项目继续融资，避免“烂尾”，也在一定程度上增加债务规模。

　　尽管债务规模较2013年有较大幅度的攀升，但是在郑春荣看来，债务风险还在可控范围内。他认为，在城镇化进程中，我国的地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施，这些固定资产投资将极大降低未来的交通成本、劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。同时考虑到中央政府债务规模较小，因此，我国政府（包含中央政府与地方政府）的债务总规模并不大，债务风险是可防可控的。

　　此次获批议案明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。财政部部长楼继伟向全国人大常委会作说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。

　　市场决定地方债定价

　　新的预算法实施后，地方政府唯一合法的举债形式只有地方政府债。对于政府兜底的存量15.4万亿元地方政府债务，将逐步通过发行地方政府债来替换。今年地方政府债置换发行规模3.2万亿元主要就是用于替换今年到期的地方政府债务量。

　　专家表示，明确地方政府债务规模后，地方债未来的置换情况也就相应明确。地方政府债的真正问题在于信息不够透明和定价不够合理，未来地方债定价应该跟着市场变化进行调整。

　　2015年3月，财政部推出首批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，以地方政府债替换地方政府到期需偿还的债务。虽然发行利率远低于到期债务，但是发行还算顺利，直到8月7日发行的10年期辽宁债出现流标。辽宁债之后，陕西、广东、甘肃等地虽然成功足额发行了地方债，但是发行利率完全贴近国债的历史一去不复返。

　　中金固定收益研究报告指出，近期公开发行的地方政府债，一般都比国债高10-15bp，尽管离合理的20-40bp溢价还有一定差距，但已经有所改善。只要地方政府债定价更为合理化，那么就会有更多银行以外的投资者去投资地方政府债，包括银行理财，那么地方债对市场的供给冲击压力就会减少，毕竟理财的配置需求很强，只是因为地方债定价不够合理且流动性相对较差，理财的资金无法投资到地方债上。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在接受上证报记者采访时说，大规模地发行地方债是有挑战性的，定价应该根据市场的变化进行调整。用市场力量确定合理的地方债务水平，进而提升地方债务的使用效率和地方经济发展效率。

　　民生固收分析师李奇霖认为，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作。在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。中期来看，地方政府债务规范管理有利于约束地方融资需求，推动无风险利率下降。

　　海通宏观分析师姜超表示，置换额度封顶，国债价值提高，债市长期向好。（记者 李苑 张玉）