365天攻坚:深改小组七次会议传递的信号

全面深化改革365天攻坚：深改小组七次会议传递的信号

自2013年12月30日成立至今的一年间，做为中国新一轮改革的神经中枢，中央全面深化改革领导小组召开七次会议，全面布局、多点疾进、落子改革——从财税体制、央企薪酬改革，到农村土地制度、户籍制度改革，深改小组“啃”的全是经济社会领域中多年未解的硬骨头。

    新华网北京12月30日电（记者 李童）自2013年12月30日成立至今的一年间，做为中国新一轮改革的神经中枢，中央全面深化改革领导小组召开七次会议，全面布局、多点疾进、落子改革——从财税体制、央企薪酬改革，到农村土地制度、户籍制度改革，深改小组“啃”的全是经济社会领域中多年未解的硬骨头。

    这一系列的改革部署，既着眼于破解当前经济发展所面临的突出问题，又着眼于长远制度的安排，理顺政府与市场关系，全面激活市场活力；一系列政策措施的推进既注重改革的系统性、整体性、协同性，又为全面深化改革开好局、起好步打牢了基础。

    从2014年1月22日中央全面深化改革领导小组召开第一次会议起，过去的一年间，深改小组七次会议释放了哪些重要的经济信号？

    ■ 第七次会议——

    时间：12月2日

    关键词：农村土地制度改革

    主要内容：

    会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

    会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。中央有关部门和地方要加强指导监督，严格把握试点条件。

    专家解读：

    据接近国土资源部的权威人士透露，此次土改以“发展现代农业、保障农民利益”为基本目标，以所有权、承包权、经营权三权分置，促进经营权流转为基本思路，“土地节约集约利用”和“农地入市”将成为此次改革重点。

    在土地节约集约利用方面，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获政策支持。

    在农地入市方面，涉及集体经营性建设用地入市和宅基地入市两方面内容。由于农村集体土地的所有权确权工作接近完成，因此未来政策突破的重点将体现在征地制度改革上。据悉，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地的征地程序或将缩减。

    券商分析师表示，从资本市场的角度看，农村集体经营性建设用地入市等举措实施后，现有农地资源类企业面临土地资源升值的利好，同时也可因此拓宽融资渠道，可继续关注拥有土地资源类公司。

    历史上的土改：

    1978年开始的第一轮农村土地制度改革，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的分离，强化了农民权利，解决了生产积极性的问题。而新一轮农村土地制度改革的核心，将在“放活土地经营权”上做文章，其创新意义和深远影响，可与前一轮改革比肩。

    ■ 第六次会议——

    时间：10月27日

    关键词：自贸区经验推广

    主要内容：

    会议审议了《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》。

    习近平强调，上海自由贸易试验区成立以来，在党中央、国务院领导下，在中央有关部门和上海市委、市政府共同努力下，以制度创新为核心，以形成可复制可推广经验为要求，在简政放权、放管结合、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造市场化、国际化、法治化营商环境等方面，进行了积极探索和大胆尝试，取得了一系列新成果，为在全国范围内深化改革和扩大开放探索了新途径、积累了新经验。党的十八届三中全会提出，要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。上海自由贸易试验区取得的经验，是我们在这块试验田上试验培育出的种子，要把这些种子在更大范围内播种扩散，尽快开花结果，对试验取得的可复制可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国。

    自贸区加速扩容：

    12月12日，国务院新批准了天津、福建、广东三个自由贸易试验区。业内专家看来，我国沿海从北至南已有四大自贸区分布，上海自贸区主打全球，广东、福建、天津自贸区主打区域，与上海形成配合。

    随着津闽粤自贸区的获批，更多地方看到“落子”的可能性，这其中，关于“内陆自贸区”的呼声渐高。专家普遍认为，中西部地区尤其是与“一带一路”、长江经济带等战略最匹配的区域和节点城市最有可能获批。

    这包括丝绸之路经济带上的新疆、西安，长江经济带上游的重庆、成都，中游的武汉，西南毗邻东盟的广西，而这些地区早已开始了布局和谋划。

    专家解读：

    根据国务院常务会议精神，广东、天津、福建三大自由贸易园区要以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。

    对此，上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣教授表示，所谓以上海试点内容为主体，结合地方特色，意味着这三地自贸区方案中70%至80%的内容将与上海自贸区一致，其他20%至30%的内容将体现当地特色。其中，这20%至30%体现地方特色的内容，令市场充满想象空间，自贸区将开启竞争模式下的新格局。

    一位券商人士表示，由于广东面向港澳，预计在土地金融创新、海关通关、金融改革等方面将有超预期表现；福建自贸区最大的特点就是对台，将在加强两岸经贸关系方面有超预期政策；天津承接京津冀战略，天津自贸区的亮点之一是发展离岸金融和融资租赁，尤其会突出融资租赁业务的发展。

    此次三地自贸区并没有“试验”二字，而是以自由贸易园区冠名。对此，孙元欣表示，上述三家自贸区主要是经济功能，制度创新试验的任务还是由上海完成。

        在黑龙江省二九一农场，一家粮食收储企业工人在向烘干塔内传送玉米（10月10日摄）。全国粮食总产量2014年实现“十一连增”，让中国人端牢了手里的饭碗。2014年全国粮食总产量达到60709.9万吨，比上年增加516万吨。农业的稳步向好，鼓了农民的“钱袋子”。今年前三季度，全国农村居民人均现金收入8527元，实际增长9.7%，快于全国城镇居民人均可支配收入。新华社记者 王建威 摄

    第五次会议——

    时间：9月29日

    关键词：农业现代化

    主要内容：

    会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。

    习近平在讲话中指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。

    习近平强调，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。试点过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。

    专家解读：

    2014年11月20日，中办、国办正式对外印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。

    12月召开的中央经济工作会议强调，要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场。23日闭幕的中央农村工作会议也指出，要引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体。

    “中国人多地少，户均耕地规模小，劳动生产率水平较低，随着农民非农就业收入不断提高，从事农业的意愿会不断下降。”南京农业大学教授周应恒表示，发展农业适度规模经营是实现农业现代化的必然选择。

    中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，在当前土地流转过程中要保护农民的承包权，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包户自主决定。同时要坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。

    “促进农村土地流转对现代农业的规模经营意义重大，但必须以土地用途管制为前提条件。在流转过程中一定要尊重农民的土地权益，不能改变土地的用途。只有这样，土地流转才能健康发展。”郑风田说。

    第四次会议——

    时间：8月18日

    关键词：央企薪酬改革

    主要内容：

    会议审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》。

    习近平在讲话中指出，国有企业特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好。改革开放以来，中央管理企业负责人薪酬制度改革取得积极成效，对促进企业改革发展发挥了重要作用，同时也存在薪酬结构不尽合理、薪酬监管体制不够健全等问题。要从我国社会主义初级阶段基本国情出发，适应国有资产管理体制和国有企业改革进程，逐步规范国有企业收入分配秩序，实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，对不合理的偏高、过高收入进行调整。中央企业负责同志肩负着搞好国有企业、壮大国有经济的使命，要强化担当意识、责任意识、奉献意识，正确对待、积极支持这项改革。

    习近平强调，合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出，是改作风的深化，也是反“四风”的深化，国有企业要做贯彻落实中央八项规定精神、厉行节约反对浪费的表率。要合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出，除了国家规定的履职待遇和符合财务制度规定标准的业务支出外，国有企业负责人没有其他的“职务消费”，按照职务设置消费定额并量化到个人的做法必须坚决根除。

    专家解读：

    从8月18日中央全面深化改革领导小组第四次会议，到8月29日中共中央政治局会议，不到两周，《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》即获审议通过。速度之快超乎想象，突破之深前所未有。

    有专家认为，“追索”是此次央企负责人薪酬改革的亮点，它将推动央企负责人薪酬改革从静态转向动态，从时点转向时段，从只奖不罚转向既奖又罚的重大转变。

    按照人社部工资改革计划，在下一步先行推进对国企高管薪酬的“控高”之后，将逐步完成针对中小企业的低收入职工工资的“提低”，最后将着手机关事业单位工资改革。

    中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚认为，针对央企负责人的薪酬改革为收入分配改革打开了一扇窗，在这扇窗打开后能否如各方期待实现遏制央企高管腐败、提高央企办事效率、国有资产保值增值等初衷，不仅决定着接下来的“提低”窗口和事业单位工资改革窗口的打开时机，更将影响居民收入差距能否切实缩小，达到共同分享改革成果最终目的的长远大计。

    在新一轮改革中，央企负责人薪酬将由过往基本年薪和绩效年薪两部分构成，调整为由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成。据透露，央企负责人基本年薪将按照上年度央企在岗职工年平均工资的2倍确定；绩效年薪根据考核结果，不超过央企负责人基本年薪的2倍；任期激励则不超过央企负责人任期内年薪总水平的30%。央企主要负责人薪酬水平将不超过央企在岗职工平均工资的7到8倍，负责人与职工薪酬差距将显著缩小。

    另设任期激励收入，将央企负责人的部分收入“扣”下，待任期完成后，评价达标者全额发回“扣款”，未达标者不但“扣款”不能发回，部分已领薪酬还可能被追索扣回。这相当于是央企负责人的“期权薪酬”或“职业保证金”，有利于央企负责人对企业投入长期的管理，承担持久的责任，对个人付出和职业回报形成稳定的预期，作出理性、平衡的判断。

    第三次会议——

    时间：6月6日

    关键词：财税体制改革

    主要内容：

    会议审议了《深化财税体制改革总体方案》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

    习近平在讲话中指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。要充分认识深化财税体制改革的重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性，树立全国一盘棋思想，加强组织领导，周密安排部署，正确引导舆论，凝聚各方共识，积极稳妥推进改革。

    专家解读：

    财政部财科所副所长刘尚希表示，此次是深化改革领导小组第三次开会，但是第一次具体涉及专项改革议程，这体现了中央的决心。这也释放出财税改革要加快的信号，从当前经济社会形势看，改革只能加快不能放慢。刘尚希表示，“今年是改革之年，我觉得整体方案今年有可能出来。按照规划，2020年改革要完工，就像盖房子一样，首先要有一个‘设计施工图’拿出来，所以今年至少应该拿出这个‘施工图’。”

    北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，“这次审议意味着引领我国财税体制改革的总体方案有望尽快出台，为进入深水区的改革破解难题。”

    刘剑文告诉记者，总体方案应该和三中全会决定里面的内容大体一致，但是应该比较细化。“要细化改革方案，就要提出改革的实施问题，要有机构设置，以保证其长远的发展。”

    专家认为，财税体制改革有近期工作重点、中期规划和远期目标。刘剑文称，“近期是预算改革、税制改革同时推，之后才能解决中央和地方关系这些更大的体制问题。”

    中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇强调，“方案提交审议，并不代表马上就能通过。应该看到其艰巨性、复杂性。政府各个部门之间的利益和中央地方的利益都需要权衡，改革方案从设计到执行都具有相当大的难度。”

    第二次会议——

    时间：2月28日

    关键词：落实改革重点

    主要内容：

    会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》，审议通过了《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》。

    习近平指出，会议审议通过的《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》，明确了今年改革的任务和重点，要把工作要点确定的任务逐项明确责任单位、责任人、时间进度。中央和国家机关有关部门要结合工作要点，对《中央有关部门贯彻实施党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》确定的工作任务进行一次全面的梳理，进一步强化责任、明确分工，找准工作着力点，提出可检验的成果形式和时间进度安排。对已经推出的改革举措，要加强跟踪了解，及时总结经验、解决问题，巩固和发展改革成果。对新启动的改革举措或改革试点，要加大组织和协调工作力度，确保取得成效。对需要长期抓落实的项目和任务，要以抓铁有痕、踏石留印的劲头，坚持不懈抓下去。对今年条件不具备、暂不启动的改革任务，要创造条件，抓紧做好前期准备工作，争取适时启动。

    专家解读：

    改革，改变的是体制机制，触及的是现实利益，调整的是利益格局。发展起来以后，蛋糕做大的同时怎么切分，关系人民群众切身利益，也影响进一步改革的动力。改革越深入，越会触及一些深层次利益格局，越会遇到阻力障碍。

    在触动利益比触动灵魂还难的现实环境里，只有站在党和国家事业发展全局，从人民利益出发来谋划改革、推进改革，让人民从改革中得到看得见、摸得着的实惠，使改革发展成果更多更公平地惠及于民、造福于民，人民才能始终保持对改革的坚决支持和积极参与，改革克难关、涉险滩的脚步才会始终坚定有力。

    第一次会议——

    时间：1月22日

    关键词：工作规则

    主要内容：

    会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组办公室工作细则》；审议通过了《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》。

    习近平强调，对改革行政审批制度、改革工商注册制度、推进社会主义核心价值体系建设、实施单独两孩政策、废止劳动教养制度、改革和完善干部考核评价制度、改进干部选拔任用机制、坚持厉行节约反对浪费、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争等全社会高度关注、各方面抱有急切期盼的问题，我们及时组织有关部门研究出台了政策措施和制度文件，有的还作出了法律决定。总的看，当前贯彻落实三中全会精神，上上下下热情很高。

    专家解读：

    国家行政学院中国特色社会主义理论研究中心研究员胡敏认为，这次会议传递出这样的几个信息：一是进一步明确了全面深化改革的方向和原则，二是制定了具体的工作规则，三是形成了比较系统的工作架构，四是落实了中央有关部门的专项职责。面对千头万绪的改革任务，2014年中央以改革统领全局的工作脉络基本清晰。

    中央全面深化改革领导小组的成立——

    时间：2013年12月30日

    组长：习近平

    职责：中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题；指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。

    习近平谈深化改革领导小组——

    全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证改革顺利推进和各项改革任务落实。领导小组的主要职责是：统一部署全国性重大改革，统筹推进各领域改革，协调各方力量形成推进改革合力，加强督促检查，推动全面落实改革目标任务。

    ——摘自《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013年11月9日）。公开发表于2013年11月16日《人民日报》。